■受传统文化等因素影响，我国多数民众更愿意居家养老，社区支持下的居家养老被认为是成本更优、财政负担较低、适合我国国情的养老方式
■嵌入式养老全面推动居家、社区、机构养老服务融合发展，是近期及今后一段时期的重点方向
破解养老服务“最后一米”难题
□ 马永兴 孙明霞
当前，我国人口老龄化进程和人口负增长叠加，养老服务成为关系百姓生活幸福感、获得感的重大需求。今年的政府工作报告多处谈及养老，从宏观、中观、微观三个层面布局养老生态，彰显对“老有所养”的关切。受传统文化等因素影响，我国多数民众更愿意居家养老，社区支持下的居家养老被认为是成本更优、财政负担较低、适合我国国情的养老方式。如何打通养老服务的“最后一米”是一个亟待解决的社会课题。
居家社区养老服务供给不足，“最后一米”难题亟待突破
进入新时代以来，国家层面积极推动养老事业建设，将亿万家庭的“家事”上升为“国事”。我国养老服务政策制度不断完善，养老服务设施基本实现城乡全覆盖，社会化养老服务体系实现“从无到有”。“十四五”时期，要大力推进居家社区机构协调的养老服务体系，推动养老服务体系实现“从有到优”新突破。
经多年探索，山东省初步形成“9064”的养老格局共识，即约90％老人在家、6％在社区、4％在机构养老，且居家和社区养老呈融合态势。目前三大板块发展不均衡，居家和社区养老是短板。居家社区优质普惠养老服务供给不足，养老服务存在供需错位：养老服务需求呈“橄榄型”，而服务市场供给呈“哑铃型”，即困难人群养老由政府兜底，高端人群有能力购买个性化服务，占人口绝大多数的中等收入老年人却处于养老服务的“夹心层”。在家庭养老照护功能日趋弱化的形势下，子女常处于养老、抚幼、工作“三头烧”状态，“一人失能、全家失衡”困境屡见不鲜，大力发展居家社区养老急在眼前、利在长远。
目前居家社区养老服务主要集中在家政服务、精神慰藉、助餐配餐等生活服务，而居家高龄、失能老年人急需的长期托养、康复护理等则极为不足。业内认为，养老概念有两种内涵，一是“小养老”，即面向失能、半失能群体的刚性需求，约占10%；另一个是“大养老”，涵盖文化、体育、旅游、金融、教育等。当前养老服务供给不足主要指“小养老”，这一人群需要政府长期照护，剩下90％则是要“动”起来，把银发经济活力发挥出来。从照护服务的角度看，失能、失智、高龄老年人，独居、孤寡、计划生育特殊家庭、纯老年人家庭等是政府支持重点。找准居家养老服务需求的“痛点”精准发力，进一步厘清政府、市场的界限，对于构建与山东省经济发展、文化传统相契合的养老服务体系，推动养老事业、产业协同高质量发展具有重要意义。
探索社区嵌入式服务设施建设，打通养老服务“最后一米”
近年来，我国养老服务经历了不断探索、持续升级的发展过程，居家社区养老不断向标准化、品质化跃升。我国连续多年开展居家和社区基本养老服务提升行动，各省区市因地制宜探索养老服务供给方式。嵌入式养老全面推动居家、社区、机构养老服务融合发展，是近期及今后一段时期的重点方向。嵌入式养老，即以社区为载体，以资源嵌入、功能嵌入和多元运作方式嵌入为理念，通过竞争机制在社区内嵌入一个市场化运营的养老机构，整合周边养老服务资源，为老年人就近养老提供专业化、个性化、便利化的养老服务。目前主要有上海“长者照护之家”（政府购买型）和北京“养老服务驿站”（政府投入、专业的法人机构运营）模式。
2023年11月印发的《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》提出，选择50个左右城市开展社区嵌入式服务设施建设先行试点。其中，“养老托育”位于面向社区居民提供七种服务的首位。嵌入式服务设施可整合社区专业护理、生活照料、临时托管、医疗康复、心理慰藉、社交文化等资源，也更适于嵌入助餐等老年高频需求的生活性服务，通过“中央厨房+若干助餐点”等模式，推动老年助餐服务依托社区嵌入式服务设施多点布局、服务下沉、方便可及，让更多老年人吃上家门口的热乎饭。此外，养老服务机构等依托社区嵌入式服务设施，可为老年人提供日常探访、助洁、助浴、助医、助行、助急等养老服务。嵌入式养老集中了居家、社区和机构养老三者优势，打通了“9064”的壁垒，既可提供机构入住养老服务，又可提供入户养老服务，搭建家庭与社区、市场、政府共担互补、协同发力的老年照护网络，让老年人享受到有尊严、有温度的“夕阳红”生活，让老年人实现就近就便养老，探索适合我国国情的“家门口”养老实现路径。
增强养老服务均衡性和可及性，助力“养老”变“享老”
立足“保障性”要求，牢牢兜住底线，完善基本养老服务。发挥好政府“保基本、兜底线”职责，聚焦失能、失智、高龄等重点人群，完善基本养老服务政策（制定服务内容清单、服务标准规范、服务价格指南并向社会公开），建立健全基本公共养老服务制度。根据养老服务的对象、特点，政府购买养老服务，并对服务效果进行监督评估和定期考核。进一步完善长护险顶层设计，逐步将长护险从医疗保障体系中分离出来，稳妥探索将长护险作为独立险种，建立多元可持续的筹资机制。适当提高职工长护险个人缴费标准，发挥好商业保险在社会保障中的支撑作用。
突出“普惠型”需求，聚焦扩容提质，大力推动普惠养老服务。将社区作为推动养老资源向老年人身边、家边、周边集聚的最佳“落点”，发挥政府在宏观规划、公共服务、政策制度、行业管理等方面的主导作用。一是加大政府投入力度，在财政预算科目增加“居家和社区养老服务”，形成自然增长机制。聚焦社区治理现代化，以居家养老为目标，贯通“预防、治疗、照护、康复、临终关怀”的全生命周期健康照护服务，建立相适应的管理体系。二是整合民政、医保、卫健等部门资源，积极构建“老年友好型”社区，大力推动嵌入式养老服务设施建设，集养老院、日托中心、老人活动中心、社区食堂等于一体，当前加快社区食堂建设，列入各地民生实事项目，形成保基本、广覆盖、可持续的助餐服务模式。政府支持的适老化改造，优先改造高龄空巢独居、高龄重度失能家庭。三是发挥标准引领作用，积极落实《居家养老上门服务基本规范》，改变养老“重设施轻服务”现象，推动养老服务专业化规范化。不断将机构专业化的服务延伸进家庭，稳妥推进“家庭养老床位”，打造就近、方便、专业的“社区居家养老服务圈”。
瞄准“市场化”方向，激发产业活力，积极培育“银发经济”新动能。当前，养老产业已成为“新蓝海”。山东省是老年人消费大省，养老服务满足老年人美好生活的新期待，潜力巨大、空间广阔。从供需两端协同发力，将老年消费需求转变为银发经济。一是根据不同年龄段老年人养老需求，提供多样化、个性化、定制化的养老产品服务，打造养老旅游、养老教育、养老康养、养老护理等“养老+”模式，满足老年人健康养老、娱乐休闲等。二是针对当前养老服务市场主体小而散的问题，鼓励具有养老服务建设、运营和管理资质的社会资本方进行整合重组，支持服务机构规模化、连锁化、品牌化，成为养老服务的主力军。深化“放管服”改革，从金融、土地、税费及就业等方面加大政策扶持力度，推动社会力量成为养老服务的供给主体。三是将科技助老、智慧养老作为推动养老服务提质增能的着力点之一，构建社区居家养老服务信息数据平台，实时发布餐饮服务、生活照料、家政服务、文化娱乐等信息。探索线上线下养老服务新模式，开发适老的智能化设备和产品，为老年人提供健康管理、紧急救助、精神慰藉、服务预约、商品选购等居家养老服务。
构建“大养老”体系，各方协同联动，着力形成养老工作人人参与新格局。一是加强人口老龄化国情教育，大力营造积极应对老龄化的社会氛围。强化社区老年教育、老年健康促进、志愿服务、社会参与机制建设，鼓励企事业单位、社会组织、志愿者等社会力量举办或参与老年教育活动。支持新建小区将养老服务设施作为社区必备纳入公建配套方案。二是统筹调动专业心理工作和社会工作者，开展老年心理健康服务试点，为老年人提供心理关怀、关爱服务。为空巢家庭建立老年家庭档案，实行包干服务或定期服务制。设立“志愿者服务队”，开展为老慈善募捐、慈善信托、志愿服务、互助服务等，推广实施“时间银行”，建立为老志愿服务储蓄、回馈、激励与评价机制。设立老年婚姻介绍所、社区老年学校，为老年人提供学习、书画、歌舞等日间照料活动。利用集中授课、广播、电视、网络等，开办老年书画、音乐、舞蹈、电脑班等，努力创造条件让老年人参与社会，为促进经济社会发展贡献老龄力量。
（作者分别系山东省宏观经济研究院副院长；山东省宏观经济研究院社会所所长）
